ضرورت اصلاح و بازنگری در قوانین معارض
خروش مردم زادگاه شهید قدس در یوم الله ۱۳ آبان
کمبود سرایدار در مدارس/ نیاز به ۴۰۰۰۰ نیروی جدید
کلاهبردار میلیاردی لینک‌های آلوده در دام پلیس
۶۰ لیتر سهمیه بنزین آبان‌ماه امشب واریز میشود
پیش بینی کاهش دما در استان و هشدار به کشاورزان کرمانی
دوم آبان آخرین مهلت ثبت نام کارشناسی ارشد
عدم ارائه خدمات به اسناد دفترچه‌ای
عشایر ایل بچاقچی و اهالی روستای قنات ملک برگزیدگان دوستدار کتاب کشور شدند
تمدید مهلت ارسال آثار به جشنواره شجره طوبی
اعلام جزئیات مراسم تحویل سال در حرم مطهر امام رضا(علیه‌السلام)
پویش ملی «زندگی با آیه‌ها»
برپایی ۱۵ بازارچه نوروزی صنایع‌دستی در استان کرمان
برگزاری محفل انس با قرآن کریم در محضر رهبر انقلاب
اعمال شب اول ماه مبارک رمضان
از بازی رایانه‌ای «مدال ذوالفقار» رونمایی شد
4:02:15 - چهارشنبه 10 مهر 1392
تدوین برنامههای میانمدت، از جمله برنامههای توسعه، تشخیص و تعیین استراتژیها و سیاستهایی است که به بهترین وجه، راه دستیابی به اهداف کلی اقتصادی و اجتماعی را هموار سازد. لذا در این مقاله، به بررسی مهم‌ترین مفاد قانون برنامهی چهارم توسعه و عملکرد آن پرداخته و سپس به برخی از نقاط قوت و ضعف آن […]
تدوین برنامههای میانمدت، از جمله برنامههای توسعه، تشخیص و تعیین استراتژیها و سیاستهایی است که به بهترین وجه، راه دستیابی به اهداف کلی اقتصادی و اجتماعی را هموار سازد. لذا در این مقاله، به بررسی مهم‌ترین مفاد قانون برنامهی چهارم توسعه و عملکرد آن پرداخته و سپس به برخی از نقاط قوت و ضعف آن به صورت اختصار اشاره میشود.
به گزارش ” صبح رابر ” برنامهی چهارم توسعه‌ی کشور مصادف با سال شروع دوره‌ی سند چشمانداز بیستساله و اولین برنامهی میانمدت ایران در قالب این سند است. ارزیابی عملکرد آن فرصت مناسبی را برای تصمیم‌گیران فراهم می‌آورد تا حرکت خود را در مسیر تحقق اهداف تعیین‌شده ارزیابی نمایند، ضمن آنکه این بررسی می‌تواند آثار مفیدی را برای پیشبرد مناسب برنامهی پنجم توسعه به همراه داشته باشد. در این نوشتار تلاش شده است جایگاه برنامهی چهارم توسعه را به عنوان الگوی تثبیتی میانمدت مورد نقد و بررسی قرار دهیم و به سؤالات گوناگون در خصوص عملکرد تطبیقی آن با اهداف سند چشمانداز بیست‌ساله‌ی کشور نیز پاسخ دهیم.
در قوانین برنامه و بودجه‌ی کشور، سه نوع برنامه از نظر زمانی مشخص شده است: کوتاهمدت (یک‌ساله)، میانمدت (پنج‌ساله) و بلندمدت (بیست تا بیست‌وپنج‌ساله) و باید توجه داشت که کشورها در برنامهریزی اقتصادی معمولاً ترکیبی از موارد فوق را انتخاب میکنند. منظور از تدوین برنامههای میانمدت، تشخیص و تعیین استراتژیها و سیاستهایی است که به بهترین وجه، راه دستیابی به اهداف کلی اقتصادی و اجتماعی را هموار سازد. این برنامهها مجموعه‌ای از دستورالعملهای لازم برای نیل به اهداف بلندمدت و راهبردی کشور است و در عین حال، چارچوب برنامههای عملیاتی کوتاهمدت را نیز تعیین میکنند. از سال ۱۳۶۸ تا کنون پنج برنامهی توسعه (میانمدت) در کشور تهیه و تدوین گردیده است که در این میان، دو برنامهی چهارم و پنجم توسعه به عنوان دو گام پنج‌ساله در جهت رسیدن به اهداف سند چشمانداز، از اهمیت بالایی برخوردار هستند. بررسی تحقق اهداف سند بدون توجه به برنامههای پنج‌ساله ممکن نیست. بنابراین با توجه به سال آغاز آن، که مصادف با اجرای برنامهی چهارم توسعه است، به بررسی مهم‌ترین مفاد قانون برنامهی چهارم توسعه و عملکرد آن پرداخته و سپس به برخی از نقاط قوت و ضعف آن به صورت اختصار اشاره میشود.
برنامهی چهارم توسعه (۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸)
برنامهی چهارم توسعه (۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸) به عنوان ۲۵ درصد از مسیر سند چشمانداز، بر خلاف برنامهی سوم که اصلاح ساختار کشور را با رویکرد داخلی مد نظر قرار داده بود، با رویکردی جهانی و در قالب ترسیم افق بلندمدت و چشمانداز بیست‌ساله‌ی کشور تهیه و تدوین شد. دوازده هدف مشخص این برنامه عبارت بودند از: رشد مستمر و پایدار، توسعه‌ی مبتنی بر دانایی، تعامل با اقتصاد جهانی، رقابتپذیری اقتصادی، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی، امنیت ملی، ارتقای سلامت و بهبود کیفیت زندگی، توسعه‌ی پایدار و توسعه‌ی مدیریت دولتی، امنیت و توسعه‌ی قضایی و تعادل و توازن منطقهای بر اساس موازین آمایش سرزمین.
در حوزه‌ی اقتصادی، نخست بر تحقق رشد اقتصادی پیوسته و پرشتاب متناسب با اهداف چشمانداز و ایجاد اشتغال مولد و کاهش نرخ بیکاری تأکید شده بود و مقرر گردید زمینههای لازم برای تحقق رقابتپذیری کالاها و خدمات کشور در سطح بازارهای داخلی و خارجی و سازوکارهای مناسب برای رفع موانع توسعه‌ی صادرات غیرنفتی ایجاد شود. در این برنامه، توانمندسازی بخشهای خصوصی و تعاونی، نه به عنوان یکی از الزامات، بلکه به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی، ضرورت بنیادین یافت و کاهش تصدیگری دولت همراه با حضور کارآمد آن در قلمرو حاکمیتی در چارچوب سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، اهمیت مضاعف پیدا کرد.
در این دوره، همچنین اسناد ویژه (فرابخشی)، اسناد توسعه‌ی بخشی و اسناد توسعه‌ی استانی تهیه گردید. در سند ملی توسعه‌ی فرابخشی، مجموعه‌ای از چند طرح و فعالیت با پوشش فراگیر برای مناطق و بخشهای مختلف، مانند قلمرو تأمین اجتماعی، فقرزدایی و اشتغال موضوعیت یافته و تنظیم شد. اولویت‌بندی زمانی، موضوعی و مکانی استانهای مختلف در این سند مشخص شد. سند توسعه‌ی بخشی همچنین سندی راهبردی بود که با توجه به قابلیتها، امکانات، محدودیتها و مسائل سیاسی، فعالیتهای محوری و سیاستهای فضایی[۱] و منطقهای، همچنین اقدامهای محوری و فعالیتهای اولویتدار، توسعه‌ی بخشها را تبیین میکرد. در این خصوص ۳۹ سند توسعه‌ی بخشی مختلف توسط دستگاههای اجرایی ذی‌ربط تهیه و در معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری نهایی شد و در آخر، سند توسعه‌ی استان سندی است که با توجه به قابلیتها و تنگناهای توسعه‌ی استان، اصلیترین جهتگیریها را در زمینه‌ی جمعیت و نیروی انسانی، منابع طبیعی، زیربناها، فعالیتهای اقتصادی و هدف‌های کمّی و کیفی بلندمدت توسعه‌ی استان و در چارچوب راهبردهای کلان برنامهی چهارم و سند آمایش سرزمین[۲] تبیین می‌نمود.
بررسی عملکرد برنامهی چهارم توسعه
– مقایسه‌ی اهداف کمّی برنامهی چهارم توسعه با سند چشمانداز
به گزارش کمیسیون برنامهی مجلس هشتم، به طور کلی، دولت تنها ۳۳ درصد برنامهی چهارم توسعه را اجرا کرده و به ۶۷ درصد از اهداف برنامه پایبند نبوده است. از آنجا که برنامهی چهارم در راستای تحقق اهداف سند چشمانداز طراحی شده است، عدم تحقق این اهداف به معنای دور شدن از مسیر تحقق اهداف سند است.
برنامهی چهارم توسعه به عنوان نخستین برنامه از چهار برنامهای بود که در پایان آن می‌باید به اهداف تعیین‌شده در افق ۱۴۰۴ دست می‌یافتیم و از اهمیت و جایگاه ویژه‌ای برخوردار بود؛ چرا که این برنامه در حقیقت سکوی آغازین حرکت به سوی اهداف سند تلقی می‌شد. در جدول شماره‌ی (۱) به بررسی اهداف کمّی این برنامه با سند چشمانداز بیستساله می‌پردازیم:
جدول ۱- برآورد متغیرهای کلان برای افق ۱۴۰۴ شمسی
|
عنوان شاخص
|
عملکرد برنامهی چهارم توسعه
|
هدف‌گذاری برای افق ۱۴۰۴
|
|
|
بخش واقعی
|
حجم تولید ناخالص داخلی (میلیارد دلار)
|
۷/۱۶۰
|
۷۹۶
|
|
متوسط رشد اقتصادی سالانه (درصد)
|
۸/۴
|
۵/۱۰
|
|
|
متوسط رشد سالانه‌ی تشکیل سرمایه‌ی ثابت (درصد)
|
۶
|
۲/۱۲
|
|
|
درآمد سرانه (دلار) **
|
۴۰۵۰
|
۹۱۶۲
|
|
|
تولید سرانه (دلار)
|
۲۲۰۵
|
۹۰۴۳
|
|
|
تشکیل سرمایه‌ی ثابت ناخالص (میلیارد دلار)
|
۲/۵۱
|
۳۲۳
|
|
|
نرخ تورم (درصد)
|
۳/۱۵
|
۳ تا ۵
|
|
|
میزان سرمایهگذاری بخش خصوصی به کل سرمایهگذاری (درصد)
|
۶۵
|
۹۰
|
|
|
سهم بخش خصوصی از GDP (درصد) *
|
۲۲
|
۷۰
|
|
|
سهم دولت از درآمدهای مالیاتی (درصد)
|
۲/۷
|
۱۴
|
|
|
بازار کار
|
رشد جمعیت (درصد)
|
۴/۱
|
۳/۱
|
|
نرخ مشارکت نیروی کار (درصد)
|
۳۸
|
۵۶
|
|
|
نرخ بیکاری (درصد)
|
۱/۱۱
|
۴
|
|
|
نرخ رشد اشتغال (درصد)
|
۸/۲
|
۲/۲
|
|
|
جمعیت بیکار (میلیون نفر)
|
۵۳/۳
|
۴/۱
|
|
|
جمعیت شاغل (میلیون نفر)
|
۱/۲۶
|
۸/۳۶
|
|
|
بهرهوری
|
سهم بهرهوری کل عوامل در رشد اقتصادی (درصد)
|
۹/۱۰
|
۳۵
|
|
رشد بهرهوری کل عوامل تولید (درصد)
|
۹/۰
|
۷/۳
|
|
|
صادرات
|
صادرات غیرنفتی و خدمات (میلیارد دلار)
|
۳۷
|
۴۳۶
|
|
رشد صادرات غیرنفتی و خدمات (درصد)
|
۶/۱۷
|
۱۹
|
|
|
سرمایهگذاری مستقیم خارجی (میلیارد دلار)
|
۳
|
۱۰۰
|
|
|
مأخذ : دفتر امور برنامهریزی اقتصاد کلان و ارزیابی برنامه (سازمان مدیریت و برنامهریزی)، هفته‌نامه‌ی تحلیلی برنامه ۱۳۹۰
* مرکز آمار ایران ۱۲ اسفند ۱۳۹۱
** صندوق بین‌المللی پول
|
|||
اصولاً دولت از ابتدای اجرای این برنامه اعتقادی به اجرای آن نداشت و به همین دلیل، هیچ گاه گزارشی از روند اجرای این قانون نه تنها به مجلس، بلکه به هیچ منبع و مرجع نظارتی دیگری نیز ارائه نکرد. اما بر اساس گزارش‌ها و بررسیهای کمیسیون برنامه و بودجه‌ی مجلس هشتم، به طور کلی، دولت تنها ۳۳ درصد برنامهی چهارم توسعه را اجرا کرده و به ۶۷ درصد از اهداف برنامه پایبند نبوده است و این موضوع در زمینههای مختلف به طور کامل مشهود است. همچنین از آنجا که برنامهی چهارم توسعه در راستای تحقق اهداف سند چشمانداز طراحی و تدوین شده است، لذا عدم تحقق این اهداف نیز به معنای دور شدن از مسیر تحقق اهداف سند است.
– مقایسه‌ی تطبیقی برنامهی چهارم با سایر برنامههای توسعه
برای مقایسه‌ی تطبیقی دادههای کمّی این برنامه با سایر برنامههای توسعه، از ارقام منتشره توسط بانک مرکزی که تا پایان برنامهی چهارم توسعه موجود است، استفاده می‌کنیم. این متغیرها به طور معمول در قالب حساب‌های ملی هر کشوری به صورت سالانه منتشر می‌شوند و عبارت‌اند از نرخ رشد تولید ناخالص داخلی، رشد سرمایهگذاری، نرخ بیکاری، صادرات نفتی و غیرنفتی، رشد نقدینگی و تورم، نرخ بیکاری و ضریب جینی. در ادامه موفقیت این برنامهها را برای تأثیرگذاری مؤثر در این شاخصها، مورد ارزیابی قرار میدهیم:
الف) رشد اقتصادی: رشد اقتصادی محصول کارکرد تمام عوامل اقتصادی و غیراقتصادی بوده و از شاخصهای اساسی برای ارزیابی توانمندیهای اقتصادی در ایجاد فرصت‌های شغلی و تغییر سطح رفاه جامعه محسوب میشود. بررسیهای به‌عمل‌آمده مشخص میکند که از میان برنامهها، تنها کارکرد برنامهی سوم توسعه در تحقق اهداف مربوط به این شاخص مؤثر بوده و برنامهی چهارم توسعه نیز دارای بیشترین انحراف از اهداف مشخص‌شده است.
ب) رشد سرمایهگذاری: از نظر رشد سرمایهگذاری در کشور، برنامهی سوم را باید موفقترین برنامه دانست و برنامهی چهارم توسعه نیز دارای پایینترین نرخ سرمایهگذاری طی دوره‌ی بیستساله اجرای این چهار برنامه بوده است. البته در طول برنامهی چهارم، درآمدهای نفتی و امکانات ملی که در اختیار دولت قرار داشته است با سه برنامهی قبل از آن قابل مقایسه نیست.
ج) صادرات غیرنفتی: در زمینه‌ی صادرات غیرنفتی، برنامهی چهارم توسعه تنها برنامهای است که طی آن، دولت توانسته است بیش از اهداف پیشبینیشده در برنامه به صادرات کالا بپردازد. البته بخش اعظم آن مربوط به صادرات پتروشیمی از فرآوردههای نفتی است که با رونق بازار نفت در طول سالهای این برنامه، موجبات رشد صادرات غیرنفتی را فراهم آورده است.
د) رشد نقدینگی: در زمینه‌ی رشد نقدینگی با تکیه بر اهداف تعیین‌شده در برنامهها مشاهده میشود که برنامهی چهارم توسعه موفقترین برنامه در این زمینه بوده است؛ به طوری که نرخ رشد نقدینگی در این دوره از هدف تعیین‌شده در برنامه اختلاف کمتری دارد.
هـ) تورم: یکی از عوامل مخرب در اقتصاد ملی است و پیامدهایی نظیر افزایش نابرابری در توزیع درآمد، افزایش ریسک و ایجاد عدم اطمینان را به دنبال دارد و در چند دهه‌ی گذشته، همواره از یک روند صعودی برخوردار بوده است. در زمینه‌ی مهار تورم، ناموفقترین برنامه، برنامهی دوم توسعه بوده است که در زمان اجرای آن، به دلیل اجرای هم‌زمان سیاست تعدیل اقتصادی، متوسط آن به رقمی معادل ۲۵ درصد رسید. همچنین برنامهی چهارم توسعه نیز به دلیل عدم تحقق نرخ تک‌رقمی تورم و اختلال در اهداف سند چشمانداز (۳ تا ۵ درصد)، یقیناً عملکرد ناموفقی داشته است.
و) نرخ بیکاری: یکی از مهم‌ترین چالش‌های اقتصادی کشور بیکاری است که اگر عواقب مستقیم و غیرمستقیم آن به درستی مشاهده نشود، ابعاد اجتماعی و سیاسی وسیعی پیدا میکند. به نظر میرسد در زمینه‌ی مهار بیکاری، برنامهی چهارم توسعه، موفقترین برنامه در میان چهار برنامهی مورد بررسی بوده است؛ به طوری که طی دوره‌ی اجرای آن، نرخ بیکاری به حدود یازده درصد رسید. در این برنامه همچنین اشتغال در بخش کشاورزی کاهش یافت، در بخش صنعت و معدن در قالب برنامه بوده و در بخش خدمات نیز اشتغال پنج برابر پیش‌بینی برنامه بوده است که نشان از رشد مشاغل واسطه‌گری در این برهه‌ی زمانی دارد.
ز) ضریب جینی: در نهایت شاخص ضریب جینی است که به نظر میرسد متوسط آن در طول برنامهی اول توسعه پایینترین رقم بوده و در زمینه‌ی تحقق اهداف برنامه نیز برنامهی سوم توسعه از سایر برنامهها پیشی میگیرد. به طور کلی، افزایش این شاخص، که نشان از رشد فاصله‌ی طبقاتی دارد، در برنامههای دیگر توسعه، به خصوص در برنامهی چهارم نیز ادامه داشته و در طی دوره‌ی بیستساله هرگز ترمیم نشده است.
مستند به آمارهای رسمی فوق، می‌توان این گونه نتیجه گرفت که غالب اهداف کمّی تعیین‌شده‌ی مذکور تحقق نیافته است. همچنین بررسی آمارهایی که در خصوص مقایسه‌ی شاخصهای مختلف اقتصادی بین ایران و کشورهای منطقه و جهان نیز منتشر میشود، حکایت از آن دارد که هنوز عزم جدی برای رسیدن به اهداف سند چشمانداز ایجاد نشده است.
جدول ۲- مقایسه‌ی عملکرد برخی شاخصهای کلان در برنامههای مختلف توسعه
|
شاخصها
|
برنامهی اول
|
برنامهی دوم
|
برنامهی سوم
|
برنامهی چهارم
|
||||
|
برنامه
|
عملکرد
|
برنامه
|
عملکرد
|
برنامه
|
عملکرد
|
برنامه
|
عملکرد
|
|
|
رشد تولید ناخالص داخلی (درصد)
|
۱۶/۸
|
۵۲/۷
|
۱/۵
|
۲۶/۳
|
۶
|
۱/۶
|
۸
|
۸۲/۵
|
|
رشد سرمایهگذاری (درصد)
|
۶/۱۱
|
۲/۹
|
۲/۶
|
۴/۸
|
۱۸/۷
|
۷/۱۰
|
۲/۱۲
|
۹/۶
|
|
میانگین صادرات سالانه‌ی نفت و گاز (میلیارد دلار)
|
–
|
۴۵/۱۰
|
–
|
۳۷/۱۵
|
۰۷/۱۸
|
۰۵/۲۶
|
۹۹/۲۳
|
۰۶/۷۰
|
|
میانگین صادرات سالانه‌ی غیرنفتی (میلیارد دلار)
|
۵۶/۳
|
۳۵/۲
|
۳/۳
|
۲۷/۳
|
۱۶/۶
|
۶۳/۵
|
۵۶/۱۰
|
۳۵/۱۴
|
|
میانگین رشد نقدینگی (درصد)
|
۲۲/۸
|
۲۳/۲۵
|
۵/۱۲
|
۸۷/۲۵
|
۳۶/۱۶
|
۹/۲۸
|
۲۰
|
۲۷/۲۹
|
|
میانگین نرخ تورم (درصد)
|
۳۸/۱۴
|
۸۸/۱۸
|
۴/۱۲
|
۶۲/۲۵
|
۹۲/۱۵
|
۱۲/۱۴
|
۹/۹
|
۵۲/۱۶
|
|
میانگین نرخ ارز (دلار/ریال)
|
–
|
۲/۱۴۶۸
|
۱۵۷۰
|
۸/۵۶۷۹
|
–
|
۸۲۵۸
|
–
|
۹۲۸۱
|
|
میانگین نرخ بیکاری (درصد)
|
۴/۱۳
|
۵/۱۱
|
۶/۱۲
|
۱/۱۳
|
۶۵/۱۲
|
۳/۱۲
|
۴/۸
|
۱۲/۱۱
|
|
اشتغال جدید (هزار نفر)
|
۳۹۴
|
۳۸۴
|
۴۰۴
|
۲۶۳
|
۷۶۵
|
۵۸۹
|
۸۴۸
|
۷۲۵
|
|
میانگین ضریب جینی
|
–
|
۳۹۸/۰
|
–
|
۳۹۹/۰
|
۴۳/۰
|
۴۰۶/۰
|
۳۸/۰
|
۴۰۱/۰
|
|
میانگین انباشت ذخیره‌ی ارزی (میلیارد دلار)
|
–
|
–
|
–
|
–
|
–
|
۷۸/۷
|
۳۸/۱
|
۲۷/۱۵
|
مأخذ: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
مستند به آمارهای رسمی فوق، می‌توان این گونه نتیجه گرفت که غالب اهداف کمّی تعیین‌شده‌ی مذکور تحقق نیافته است. همچنین بررسی آمارهایی که در خصوص مقایسه‌ی شاخصهای مختلف اقتصادی بین ایران و کشورهای منطقه و جهان نیز منتشر میشود، حکایت از آن دارد که هنوز عزم جدی برای رسیدن به اهداف سند چشمانداز ایجاد نشده است.
آسیبشناسی برنامهی چهارم
به طور حتم، عدم استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی برای تأمین کسری بودجه، افزایش نسبی درآمدهای مالیاتی به رغم عدم تصویب و اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده از سال دوم برنامه و همچنین راه‌اندازی صندوق توسعه‌ی ملی را می‌توان از مهم‌ترین نقاط قوت عملکرد برنامهی چهارم توسعه دانست؛ اما به هر طریق، شاخصهای فوق این هشدار را می‌دهند که تا کنون تلاش و توانمان برای رسیدن به افقهای سند چشمانداز در مسیر درستی قرار نداشته است. کشور ما با گذشت حدود ۶۵ سال از تجربه‌ی برنامهریزی اقتصادی، یعنی از زمان اجرای برنامهی اول عمرانی تا برنامهی پنجم توسعه (۱۳۲۷ تا ۱۳۹۲)، اینک در زمره‌ی معدود کشورهای در حال توسعه جای میگیرد که نه تنها به اهداف متعارف رشد و توسعه‌ی اقتصادی دست نیافته است، بلکه به نظر میرسد در مقایسه با آغاز دوره‌ی برنامهریزی و اجرای برنامههای اقتصادی در کشور، اثربخشی چندانی در اهداف مندرج در قوانین برنامهها مشاهده نمیشود. در اینجا به برخی از مهم‌ترین دلایل آن اشاره می‌کنیم:
الف) تنش‌های بین‌المللی
نگاهی به وضعیت کشور در چند دهه‌ی گذشته، به ویژه در سالهای پس از انقلاب، حاکی از آن است که کشور ما تا حدود زیادی از فرآیند جهانی شدن دور مانده است. یکی از مسائل مهم یقیناً تنش‌های موجود و فشارهای بین‌المللی است که کشور را از تعامل سازنده با اقتصاد جهانی بازداشته است. پیچیدگی‌های مسئله‌ی هسته‌ای، صدور قطعنامه‌های متعدد از سوی شورای امنیت سازمان ملل، تحریم‌های هر روزه، سرمایه‌گذاری‌های خارجی محدود به دلایل سیاسی و… همه از عواملی هستند که تنش و چالش میان ایران و جامعه‌ی بین‌الملل را روزافزون میکنند.
ب) عدم تطابق برنامههای میانمدت با یکدیگر
برای نیل به اهداف سند چشمانداز کشور، به طور حتم، باید برنامههای توسعه‌ی پنج‌ساله، به گونه‌ای تنظیم گردند که در پایان هر برنامه، امکان رسیدن به یک‌چهارم از اهداف سند چشمانداز میسر شود. اما در کشور شاهد هستیم، عدم مطابقت دادههای کیفی و کمّی و نیز عدم همسویی برنامههای توسعه با یکدیگر و با اهداف سند، به ویژه از برنامهی سوم توسعه تا به امروز، موجب جدایی این اهداف و برنامهها شده است. به عنوان مثال، در مستندات برنامهی چهارم توسعه، شرایط موجود، چالش‌ها و نارسایی‌ها به صورت دقیق و روشن ارائه نشده است. همچنین در مستندات این برنامه، تنها به رهنمودها، الزامات و سیاستهای حوزه‌ی اقتصاد اشاره میشود که بدون پشتوانه‌ی نظری و تئوریکی بیان شده است.[۳]
آنجا که تطابق زمانی میان دوره‌ی فعالیت قوای مجریه و مقننه با دوره‌ی زمانی برنامههای توسعه وجود ندارد، از ضمانت اجرایی این برنامهها کاسته شده است و از طرف دیگر، در طرف اجرا نیز ناهماهنگیهای مختلفی میان نحوه‌ی برقراری ارتباط دستگاهها با معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی وجود دارد.
ج) عدم ضمانت اجرایی لازم
از آنجا که سند چشمانداز، به عنوان برنامهی کلان بیست‌ساله‌ی کشور، سندی فرادولتی است، باید به عنوان یک میثاق، در همه‌ی قانون‌گذاری‌ها، برنامه‌ریزی‌ها و فعالیتهای اجرایی مورد توجه کامل قرار گیرد؛ در حالی که بسیاری از صاحب‌نظران معتقدند که سند چشمانداز از سوی دولت جدی گرفته نمیشود. در حقیقت مسئله‌ی اساسی ضمانت اجرایی سند و پذیرش آن از سوی دولت‌هایی است که یکی پس از دیگری مدیریت اجرایی کشور را به دست می‌گیرند و از آنجا که تطابق زمانی میان دوره‌ی فعالیت قوای مجریه و مقننه با دوره‌ی زمانی برنامههای توسعه وجود ندارد، از ضمانت اجرایی این برنامهها کاسته شده است.
از طرف دیگر، در ارتباط با بخش اجرایی نیز ناهماهنگیهای مختلفی میان نحوه‌ی برقراری ارتباط دستگاهها با معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی[۴] وجود دارد؛ به طوری که بر مکانیسم مشخصی استوار نبوده و بر اساس برداشتها و سلیقه‌ی مدیران بلندپایه شکل میگیرد. از این رو، در طی زمان، شاهد ابهامات عمدهای به ویژه در زمینه‌ی حدود اختیارات و سیاست‌گذاری، درجه‌ی نظارت و مکانیسم ارزشیابی و بالاخره ملاک تخصیص اعتبارات هستیم.
د) انحلال نهادهای برنامهریزی
به طور حتم، انحلال نهادهایی نظیر شورای پول و اعتبار و سازمان مدیریت و برنامهریزی (به عنوان مغز متفکر قوه‌ی مجریه)، عملاً به برنامهریزی علمی در حیطه‌ی اقتصاد کشور آسیب رسانده است. سازمان مدیریت و برنامهریزی عملاً قدرت استدلال را برای جابه‌جایی بودجه و اعتبارات بالا می‌بُرد، انضباط مالی را بیشتر کرده و فساد مالی اداری را نیز کاهش می‌داد؛ اما فقدان این سازمان در سالهای بعد از ۱۳۸۶، ضمن کاهش قدرت ارزیابی و سطح کار کارشناسی دولت، مشکلات متعددی، نظیر ناهماهنگی منابع و مصارف در بودجهها، عدم توسعه‌ی متوازن استانها به دلیل سلیقهگرایی در استانداریها و جایگزین شدن دیدگاههای فردی و مقطعی به جای تداوم برنامههای توسعه را به دنبال داشته است.
نقاط ضعف عملکرد دولت: حجیم شدن بودجه‌های عمومی دولت، عدم اتمام به موقع طرح‌ها و پروژه‌های در دست اقدام، شروع طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی جدید و در مقیاس بالا، عدم پوشش کامل اعتبارات هزینه‌ای از محل درآمدهای غیرنفتی، رشد اعتبارات هزینه‌ای نامتناسب با کارآیی دستگاههای اجرایی و عدم گسترش پایه‌های مالیاتی به دلیل فقدان سیستم اطلاعاتی مناسب در جامعه.
هـ) عدم توجه جدی به الزامات برنامهها
یقیناً عدم توجه دولت به قوانین و الزامات مندرج در برنامهی چهارم توسعه را می‌توان به عنوان دلیل اصلی عقب ماندن اقتصاد از برنامههای پیشبینیشده، به خصوص اهداف سند چشمانداز، محسوب کرد. از این رو، بسیاری از سیاست‌گذاریهای کلان و برنامههای توسعه‌ی کشور، تبدیل به اسنادی تشریفاتی شده و کار کارشناسی و مطالعات دقیقی در زمینه‌ی ارتباط میان اهداف و مسیر تحقق آن‌ها صورت نمیگیرد. به عنوان مثال، در ارتباط با عدم دستیابی به رشد هشت‌درصدی اقتصادی در برنامهی چهارم توسعه، علت آن را باید در عدم تحقق اجزا و ملزومات آن جست‌وجو نمود. در اسناد برنامهی چهارم، رشد هشت‌درصدی اقتصاد همسو با تحقق رشد ۲/۱۲درصدی سرمایهگذاری و رشدهای ۵/۳درصدی بهرهوری نیروی کار، یک‌درصدی بهرهوری سرمایه و ۵/۲درصدی بهرهوری کل عوامل تولید در نظر گرفته شده است، اما با استناد به گزارش‌های رسمی بانک مرکزی در پایان دوره‌ی برنامهی چهارم عملاً شاهد تحقق تنها ۹/۶ درصد رشد سرمایهگذاری، ۵/۲ درصد بهرهوری نیروی کار، منفی ۵/۰ درصد بهرهوری سرمایه و تنها ۶/۰ درصد بهرهوری کل عوامل تولید هستیم.
همچنین سایر نقاط ضعف عملکرد دولت در حوزه‌ی اجرای قانون برنامهی چهارم توسعه را می‌توان شامل این موارد دانست: حجیم شدن بودجه‌های عمومی دولت، عدم اتمام به موقع طرح‌ها و پروژه‌های در دست اقدام، شروع طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی جدید و در مقیاس بالا، عدم پوشش کامل اعتبارات هزینه‌ای از محل درآمدهای غیرنفتی، رشد اعتبارات هزینه‌ای نامتناسب با کارآیی دستگاههای اجرایی و عدم گسترش پایه‌های مالیاتی به دلیل فقدان سیستم اطلاعاتی مناسب در جامعه.
پیشنهاد و جمع‌بندی
سیاستهای عمومی کشور در زمان حاضر دارای یک زاویه‌ی تند انحراف از سند چشمانداز است که اگر تصحیح نشود، دستیابی به اهداف برنامههای توسعه را بسیار دشوار یا ناممکن می‌سازد. آنچه قرار است کشور را به افق چشمانداز نزدیک کند مجموعه‌ای منسجم و هماهنگ از سیاست‌ها و الزامات است. به عنوان مثال، از یک سو بحث سیاستهای اصل ۴۴ مطرح میشود، اما از سوی دیگر، شرایط داخلی و جهانی برای سرمایهگذاری خنثی میشود و یا زمانی که اولویت با تولید و اشتغال است، اعمال سیاستهای توزیعی که به نوعی تنبلی را تشویق میکند، مغایر با آن است.
پایش مستمر تحقق سند چشمانداز به موازات برنامههای دوره‌ای و عملکردهای قوای سه‌گانه، از الزامات مدیریت کشور است که باید در قالب نظارت‌های مکمل و راهبردی انجام شود. در جهان امروز، سازمانهای مدیریت و برنامهریزی با عناوین مختلف وظیفه‌ی ارائه‌ی برنامههای سالانه و کوتاهمدت، میانمدت و اسناد راهبردی کشورها را عهدهدار هستند. همچنین ارزیابی کارایی برنامهها و دستگاههای اجرایی، به عنوان زیرمجموعه‌ی سیاستهای مالی و ارائه‌ی اطلاعات شفاف به دولت، نمایندگان و دیگر مراجع تصمیمگیری، از مهم‌ترین مسئولیتهای این سازمان است.
تحقق آرمان‌ها و اسناد بالادستی نظام اقتصادی، بدون وجود یک نهاد فکری پویا، قدرتمند و برخوردار از حمایت بالای سیاسی، که قادر باشد ضمن تنظیم جهتگیریها، حرکت کشور را در راستای برنامههای مدون ارزیابی نموده و در مواقع ضروری هشدار‌های لازم را صادر نماید، امکان‌پذیر نیست.
بنابراین از لحاظ تئوریک لازم است کارکرد سازمانهای مدیریتی، نظامهای تصمیمگیری و برنامهریزی کشور در جهت اثربخشی بیشتر، مورد بازبینی همه‌جانبه قرار گیرند.
علاوه بر مباحث مطرح‌شده، توجه به برخی از توصیه‌های سیاستی مرتبط نیز ضروری است:
– برای استمرار بخشیدن به رشد اقتصادی پایدار، توجه به منابع رشد به ویژه بهرهوری کل عوامل تولید و به‌کارگیری ظرفیت موجود اقتصاد ایران نیاز است. بنابراین برای ارتقای سطح بهرهوری عوامل تولید و افزایش نقش و سهم آن در تولید کشور، نیازمند توجه اساسی به منابع انسانی، گسترش تحقیق و توسعه و انتقال فناوری نوین و کارآمد هستیم.
– در کنار ارتقای سرمایه‌های انسانی و اجتماعی، رشد اقتصادی بالاتر، نیازمند سرمایهگذاری فیزیکی بالاتر نیز هست. طبیعی است این سرمایه‌گذاری‌ها، از طریق منابع پس‌انداز صورت می‌پذیرد و برای هدایت منابع پس‌انداز به امر سرمایهگذاری، توسعه‌ی بازارهای مالی (بانک، بیمه و سرمایه) در اقتصاد باید به عنوان یک قاعده‌ی کلی و پذیرفته‌شده در سیاست‌گذاری کلان مورد توجه قرار گیرد.
– افزایش درجه‌ی رقابتپذیری اقتصاد و توسعه‌ی مشارکت بخش خصوصی در اقتصاد زمینه را برای انتقال فناوری فراهم خواهد ساخت که به تبع آن، ضروری است نهادهای جدید برای بسط و گسترش بخش غیردولتی شکل گیرد.
جهان در قرن بیست‌ویکم دنیایی آکنده از رقابت، توسعه‌ی بازارها، ظهور و رواج فناوری‌های برتر و گسترش تجارت است. شرط توفیق در این عرصه، بهره‌گیری از فرصت‌ها جهت رویارویی با چالش‌های پیش روست و این همه ایجاب میکند که فرآیند توسعه‌ی اقتصادی‌اجتماعی با رویکردی استراتژیک، در متن تحولات بین‌المللی و منطقهای، بر برنامه‌ریزی‌های مشخص و هدف‌گذاری روشن متکی باشد.
کشور در سالهای گذشته، معضلات اقتصادی متعددی را پشت سر گذاشته است که دلیل اصلی آن در بُعد ساختاری، کمتوجهی به اهمیت برنامهریزی راهبردی و استراتژیک بوده است. به عنوان مثال، در ۶۵ سال گذشته، در سالهایی که فاقد برنامهی مشخصی بودیم، نوسانات معناداری در روند اقتصاد ایران مشاهده نشده است. در سالهای اخیر نیز داشتن برنامه تنها موجب آن شده است که دولت بخش فراوانی از زمان و انرژی خود را به تطبیق برنامهها با عملکرد خود اختصاص دهد. بنابراین اولین نیاز کشور در حال حاضر و نخستین وظیفه‌ی دولت در آینده، اعتقاد و التزام کامل به اصول برنامهریزی و پیگیری برنامههای پیشین بوده و لازم است هر چه سریع‌تر نگاه عملیاتی، جایگزین شعارگرایی در سیاست‌گذاریها شود.(*)
پی‌نوشت‌ها:
[۱] فرآیند بهره‌برداری عقلایی از امکانات، منابع و استعدادهای مناطق مختلف تشکیل‌دهنده‌ی سرزمین ملی، همچنین عبارت است از نحوه‌ی توزیع و سازمان‌یابی انسان و فعالیت در پهنه‌ی سرزمین.
[۲] برنامهریزی آمایش سرزمین عبارت است از فرآیند بهره‌برداری عقلایی از امکانات، منابع و استعدادهای مناطق مختلفی که مجموعه‌ی سرزمین ملی را تشکیل می‌دهد.
[۳] ارزیابی و مقایسه‌ی تطبیقی مستندات برنامههای دوم، سوم، چهارم و پنجم توسعه؛ مرکز پژوهش‌های مجلس؛ بهمن‌ماه ۱۳۹۱.
[۴] این معاونت در سال ۱۳۸۶ پس از انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی تأسیس شد و بخشی از وظایف آن را به عهده گرفت. لازم به توضیح است که مطابق مصوبه‌ی شورای عالی اداری، بخشی از مابقی وظایف آن سازمان به معاونت توسعه‌ی مدیریت و سرمایه‌ی انسانی رئیس‌جمهور تفویض شد.
*بهزاد رادنسب؛ کارشناس ارشد اقتصاد/انتهای متن/
منبع : برهان
